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Imagen: Frank Palacios | ¡Pacifista!

Menos de dos meses le quedan al gobierno para meterle el acelerador a la implementación de los acuerdos de paz en el Congreso. El próximo 31 de mayo termina el primer plazo de 180 días que ha tenido el legislativo para trabajar bajo el procedimiento de fast track, el cual permite tramitar leyes de manera abreviada. Pero aunque el fast track tiene los días contados, los congresistas solo han aprobado cuatro leyes de las decenas que serán necesarias para hacer realidad el acuerdo entre el gobierno y las Farc.

En medio de intensos debates con la oposición uribista, las bancadas del gobierno y de los partidos minoritarios que respaldan los acuerdos han conseguido aprobar la ley de amnistía, el acto legislativo que crea el Sistema Integral de Justicia (que incluye la Jurisdicción Especial para la Paz, JEP), la reforma al reglamento del Congreso para permitir la participación de Voces de Paz, así como el acto legislativo que suma un artículo a la Constitución para garantizar la implementación durante los próximos tres periodos presidenciales.

El gobierno ha radicado siete iniciativas más, pero casi todas están lejos de ser aprobadas. Las únicas que han avanzado son el Estatuto de la Oposición, al que solo le falta pasar por la plenaria del Senado, y el acto legislativo que regula la participación política de las Farc, próximo a entrar a tercer debate en la Comisión Primera de la cámara alta. Los cinco proyectos restantes ni siquiera han surtido el primer debate en el Congreso.

En este estado de parálisis están asuntos fundamentales para la implementación, como la iniciativa que crea el sistema nacional de innovación agropecuaria, la que regula la adecuación de tierras, la que asigna una porción de las regalías para la infraestructura del campo y la que regula la adquisición de derechos para partidos y movimientos políticos minoritarios. Hasta apenas el pasado martes 4 de abril, el gobierno radicó el acto legislativo para prohibir expresamente la creación, la financiación y el encubrimiento de grupos paramilitares y de justicia privada.

En estado de parálisis están asuntos fundamentales para la implementación

¡Pacifista! se dio a buscar las razones que podrían explicar el paso de tortuga al que va el legislativo.

Para Angélica Latorre, del observatorio Congreso Visible de la Universidad de los Andes, hay al menos cuatro. La primera tiene que ver con la polarización que, según ella, ha generado el proceso de paz. Esta ha encendido los debates, los ha llevado al plano de la descalificación personal y los ha desviado de las discusiones normativas. La segunda recae en la compleja negociación que hay detrás de los votos, sobre todo de cara a las próximas elecciones. Según Latorre, “hay congresistas de la Unidad Nacional que están presionando por cuotas burocráticas y por tener representación en el Estado. Los congresistas saben el peso que tiene su voto y están empezando a negociar con él, en un ejercicio político que no es ilegal”.

Gráfico: Cortesía Congreso Visible

Proyectos de ley y de acto legislativo radicados en los primeros cuatro meses de la implementación. Imagen: Cortesía Congreso Visible

La tercera razón de Latorre involucra a Cambio Radical (CR), el partido del exvicepresidente y candidato presidencial Germán Vargas Lleras. Poco a poco, CR ha expresado públicamente sus diferencias con lo pactado en La Habana y ha condicionado su aprobación de los proyectos. Latorre dice que la bancada de CR “siente que no está representada en la implementación y que no se le está dando el peso que merece como opción distinta, que no es oposición, pero que sí tiene muchos reparos frente al tema de justicia”. Un síntoma de ello es que, cuando se le dio la posibilidad de ser ponente de la JEP, el senador de CR Germán Varón se apartó del trámite del proyecto por considerar que, al no ser coordinador ponente, no podía introducirle cambios sustanciales.

El cuarto asunto que menciona Latorre es la crisis de gobernabilidad del presidente Juan Manuel Santos, cuya desaprobación supera el 70 por ciento, según las más recientes encuestas (Gallup y YanHaas). El fenómeno tiene que ver, entre otras cosas, con la presunta financiación de Odebrecht a la campaña del mandatario. La imagen deteriorada de Santos, que lidera la implementación, juega, según la experta, en contra de las iniciativas del gobierno y de su capacidad de negociación en el legislativo.

Pero hay más.

Judith Maldonado, representante de Voces de Paz en el Congreso, dice que existen dos desafíos tras bambalinas para la presentación de los proyectos. El primero tiene que ver con el diseño de las leyes. Según Maldonado, “cuando se iban acordando puntos de la agenda en la mesa de conversaciones, se le dijo al gobierno que creara una comisión que diseñara los temas, pero el gobierno se negó. Entonces, hoy se debe trabajar contra reloj, porque previamente no había un equipo elaborando la arquitectura normativa”.

El segundo asunto que menciona Maldonado es el de los procesos de consulta previa que deben surtirse con las comunidades negras e indígenas, especialmente en los temas agrarios. Las consultas toman tiempo y son requisito indispensable para que las leyes pasen el examen de la Corte Constitucional.

Por esas y otras razones, según Maldonado, el primer paquete de leyes que el gobierno se comprometió a tramitar rápidamente en los acuerdos está lejos de estar aprobado. De ese grupo aún faltan por presentar los proyectos de creación de la unidad para la investigación de las organizaciones criminales sucesoras del paramilitarismo, de tratamiento penal diferenciado para campesinos y mujeres pobres involucrados en la cadena del narcotráfico, y de incorporación del plan de inversiones para la implementación al Plan Nacional de Desarrollo.

Gráfico: Cortesía Congreso Visible

Temas principales de los proyectos presentados entre diciembre de 2016 y marzo de 2017. Gráfico: Cortesía Congreso Visible

La imagen deteriorada de Santos juega en contra de sus iniciativas y su capacidad de negociación en el legislativo

‘Esperábamos más del fast track’: víctimas

El asunto, además de inquietar a los defensores del acuerdo, tiene preocupadas a las víctimas. Odorico Guerra, coordinador de la Mesa Nacional de Víctimas y único vocero de estas autorizado por el gobierno para intervenir en los debates de la implementación, opina que las demoras en la aprobación de los proyectos afectan directamente a sus representados.

Dice, por ejemplo, que el hecho de que aún no haya arrancado el trámite de la ley de creación de las Circunscripciones Especiales de Paz les quitará tiempo a las víctimas para definir sus candidatos a esas circunscripciones y dar la pelea electoral. También sostiene que hay una gran incertidumbre frente a los cambios que tendrá la Ley de Víctimas, que tampoco han empezado a tramitarse.

Alejandra Gaviria, vocera del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, concuerda con que las víctimas esperaban más del fast track y dice que el “ausentismo”, las “presiones políticas” y los “actos de sabotaje” de algunos congresistas han impedido que se aprueben proyectos importantes para las víctimas. Entre ellos, los relacionados con la reforma rural integral, la reforma a la Ley de Víctimas, las garantías de no repetición y de seguridad para los movimientos sociales y políticos, y los recursos financieros para la implementación.

Las fuentes que consultó ¡Pacifista! coinciden en que las normas aprobadas hasta ahora están relacionadas con “el corazón del acuerdo” (la participación política de las Farc y la creación de un nuevo modelo de justicia) y en que le dan estabilidad a la implementación. Sin embargo, advierten que, al ritmo que van los debates, lo más seguro es que el gobierno tenga que hacer uso de un segundo plazo de 180 días para aprovechar el fast track.

Aunque el ministerio del Interior trabaja en la elaboración de dos paquetes normativos que serán presentados próximamente (uno de reforma política y otro de desarrollo agrario), es poco probable que los proyectos sean aprobados rápidamente en los meses que se avecinan. Esto se debe a que será mucho más difícil lidiar con el segundo periodo legislativo por cuenta del escenario electoral, el cual podría incluir la renuncia de Juan Fernando Cristo como cabeza de esa cartera y su participación en la carrera por la presidencia.

Aun así, la implementación de los acuerdos vía Congreso no debería ir más allá de diciembre de este año, cuando se vence el último término del fast track. Tramitar un proyecto de ley en condiciones normales tarda un promedio de 309 días, de acuerdo con Congreso Visible. Para las víctimas, la paz no da tanta espera.

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